日本自侵华战争开始后，在日军中推行配备“慰安妇”的制度，随着战争的蔓延，慰安所也被广泛地设置于中国各地。除未占领的甘肃、西藏、新疆、宁夏、青海等地以外，包括黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、山西、河北、河南、北京、天津、山东、江苏、安徽、江西、上海、浙江、福建、湖南、广东、广西、海南、贵州、云南等省市及台湾地区，都发现了慰安所遗址。
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日本政府和军部为其侵略军队有计划按比例地配备“慰安妇”。由于战败时日军大量销毁有关“慰安妇”的档案，也由于日本政府至今未公开“慰安妇”的历史文件，要准确指出日军与“慰安妇”的比例是较为困难的。尽管如此，我们仍可以通过对各种资料的分析，而接近历史的真实。例如根据关东军的作战计划，1941年，它准备动员70多万人的军队和2万人的“慰安妇”，其比例为37.5：1。
但是，这个比例并没有得到军队的认同。目前日本学者普遍认同当时军队里流行的“29：1”之说，也就是军队认为37-38名士兵配给一个“慰安妇”太少，根据生理限度，一个“慰安妇”大约对29名军人，才能大致使军队得到性满足而不致引起内部的混乱。据29：1的比例，日本学者再加上“慰安妇”因逃亡或死亡而需补充的更替率（他们认为更替率大约在1：1.5或1：2之间），算出的“安慰妇”总人数大约为
300万（日军）÷29×2=20.6897万人
即二战期间的“慰安妇”人数为20万左右。这个研究结果是在1992年前后由日本学者得出的。但是，在那时，中国大陆的“慰安妇”问题还未引起学界的充分重视，几乎没有展开正式的有规模的调查。因此，这个数字，是日本学者主要根据日本国内、韩国的研究、艺妓以及对东南亚的部分调查而作出的。自90年代中期中国大陆开展“慰安妇”的调查和研究之后，研究者发现了至少以下数点以前未被注意的问题。第一，日军实施慰安妇制度的严密性，即配备“慰安妇”的完备性远远超出人们的估计，不但主力部队，而且警备队、小分队以及前线的碉堡、据点都普遍设立了此类设施，这表明受日军性暴力侵害的妇女远比此前研究范围大。第二，前此作出的20万人数字估计，都是以日本、东南亚，特别是朝鲜女子为主体的，中国妇女的数量只是象征性的，而近13年来的中国大陆调查到的慰安所遗址、历史目击证人及“慰安妇”制度幸存者证言，均证实有大量慰安所强拉当地女子的事实，包括中国的少数民族妇女。由于中国大陆是二战时期日军最大的主战场，因此，未将中国的受害妇女计算在内，这20万数字显然是大大偏少了。
